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我国劳动争议处理的基本情况和主要问题

我国劳动争议处理的基本情况和主要问题

  一、劳动争议处理的基本情况

  (一)劳动争议仲裁案件处理情况

  据统计,自1987年我国恢复劳动争议处理制度以来,截止2005年底,全国各级劳动争议仲裁委员会累计立案受理劳动争议案件172万件,涉及劳动者532万人。2005年全国各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件31.4万件,涉及劳动者74.4万人。自1987年以来,劳动争议案件年均增长率达27.3%。“十五”期间,在劳动争议案件基数迅速增大的情况下,案件数量年增幅仍然达到18.4%。2005年,劳动争议案件增幅为20.5%。面对持续快速增长的劳动争议案件,各地劳动仲裁机构克服案多人少的困难,历年来结案率保持在92%以上。二十年的劳动争议处理实践表明,劳动仲裁在处理劳动争议中发挥了主导作用,依靠现有的劳动仲裁力量在化解劳资矛盾方面发挥了重要作用。

  (二)劳动仲裁组织机构状况

  目前,劳动仲裁组织主要由劳动争议仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会办公室组成。这种设置的突出问题是职能不清、劳动争议处理能力严重不足。由于仲裁委员会是个由劳动关系三方代表组成的虚设机构,其职能和作用均不明确;具体办案由仲裁委员会办公室来承担,没有专门的办案机构从事案件处理,虽然有聘请的兼职仲裁员,但主要是由行政人员来具体办案。据2004年底的统计数字,全国共有各级劳动争议仲裁委员会3138个,专职仲裁员7424名,兼职仲裁员真正开展办案的非常少。在这种单靠行政力量办案的状况下,面对逐年增多的进人仲裁环节的劳动争议案件,劳动仲裁办案力量显得非常薄弱,工作压力很大。东部沿海地区案件多的问题尤为突出,有些地区仲裁员人均年办案量超过了200件。北京市1987年仲裁员编制为61人,案件量为39件,到2004年,案件量比1987年增加了408倍,而仲裁员人数增加了53名,仅增加了1 .86倍。2005年全市仲裁员人均年办案量达到140件以上,平均不到2个工作日就要审结一起劳动争议案件。海淀、朝阳等案件较集中的地区,案件压力更大,许多仲裁员处于超负荷的工作状态。此外,绝大部分劳动仲裁机构没有独立的经费,只能由劳动保障部门的行政经费兼顾维持。

  近年来,面对快速上升的劳动争议案件,浙江、山东、黑龙江、辽宁、广东、广西等省、自治区通过推行劳动仲裁机构实体化,将劳动保障部门承担的行政职能与办案职能分离开,建立专门办理案件的机构,使部分地区案多人少的问题有所缓解。例如,浙江省从2003年开始建立专门的劳动争议处理机构,配备专职办案人员,专门承担劳动争议调解和仲裁的职责,到目前为止,共成立劳动仲裁院38家,其中省级1家,11个市成立了9家仲裁院或增加了专项编制,县(市、区级)26家。仲裁院作为独立的劳动争议处理机构,保证了大量的劳动争议案件能够得到切实稳妥的处理;行政部门则负责指导劳动争议处理工作以及对劳动仲裁员实行监督和管理;劳动关系三方委员会不参与具体案件的处理,在宏观层面上作为一个劳动关系调整的议事机构。

  (三)人事争议仲裁案件处理情况

  人事争议仲裁目前已初步建立了四个方面的基本制度,即按照多方协调的原则设置仲裁委员会;实行以级别管辖为主,级别管辖和地域管辖相结合的仲裁管辖制度;建立以仲裁委员会独立裁决为主要内容的办案制度和仲裁前置、法院负责执行与监督的裁审制度,初步实现了人事争议处理的规范化。1997年,人事部下发了《人事争议仲裁处理暂行规定》,规定了人事争议仲裁受案范围、管辖、仲裁机构、仲裁期限以及仲裁程序等。2002年,国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》,明确要求建立事业单位人事争议仲裁制度,及时公正处理聘用制履行中的人事争议。2003年,最高人民法院就事业单位人事争议仲裁作出了司法解释,实现了人事争议仲裁与司法的衔接。目前,重庆市、福建省出台了人事争议仲裁地方性法规,另外还有26个省、自治区、直辖市制定了人事争议仲裁政府规章。

  截止2005年底,全国已有人事争议仲裁机构2140家,各省、自治区、直辖市都已建立了人事争议仲裁机构。近70%的地市和50%的县设立了人事争议仲裁机构。全国各级人事争议仲裁机构专兼职仲裁员17000多名,从1997年以来,已累计处理人事争议案件9万多件。2005年全国处理人事争议案件5000多件。

  二、劳动争议处理的主要问题

  (一)劳动调解未能发挥有效作用

  企业劳动争议调解委员会历史上曾经是受理和调解劳动争议案件最多的机构。近年来虽然劳动争议案件大量增加,但企业内的调解反而弱化了。据全国总工会统计,截至2003年9月,全国企业劳动争议调解委员会为153113个,与2002年相比减少了11824个,下降7.2%;组建率为11.2%,与1997年相比下降了56%。主要原因是:企业工会的职责是维护职工权益,在调解组织中,并不是处于中立地位,使得三方原则虚化。另外,大量新建企业没有依法建立劳动争议调解组织,一些已建企业也因为调解委员的下岗、退休,没有及时调整和补充,队伍萎缩,甚至名存实亡。

  近年来,为了解决企业调解组织的问题,区域性劳动争议调解组织有了较快发展,地方上的一些实践取得了比较好的成效。例如,浙江省宁波市至2003年底,143个乡镇和街道建立了劳动争议调解组织,从2002年到2004年6月,全市乡镇街道劳动争议调解组织共调处劳动争议11228件,为职工挽回各类经济损失12267万元。但是区域性劳动争议调解组织缺乏规范性,其进一步发展需要得到立法上的肯定。

  从总体上看,劳动争议调解职能正在弱化,调解结案率呈逐年下降的趋势。据统计,劳动法实施以来,各级劳动争议调解组织调解成功的劳动争议案件只有24.4万件。2005年,全国各级劳动争议调解组织受理劳动纠纷25.8万件。其中,区域性劳动争议调解组织受理6.5万件。企业劳动争议调解委员会调解成功率低于20%。这种状况不仅不符合劳动争议处理工作的着重调解原则,还严重地影响了劳动争议处理程序整体功能的发挥,加大了司法成本,导致了矛盾的集聚,影响了当事人的权益保护。近年来,有的地方加强了劳动调解工作,努力将大部分矛盾解决在基层,达到了很好的社会效果。如浙江省通过完善企业  内部的调解机制,建立区域性调解机构,加强基层劳动争议调解,力求将争议消灭在萌芽状态,还借助社会其他调解组织的力量,如工会维权中心,来化解一部分矛盾。因此,浙江省的调解结案率一直保持在较高的水平,2005年已结案件18366件中,调解结案9661件、通过调解撤诉的3551件,两者相加占结案案件的72%。

  (二)时效过短,影响当事人的权益保护

  目前的劳动争议时效制度存在的问题是:首先是申请劳动仲裁时效过短,《企业劳动争议处理条例》规定当事人申请仲裁的时效为6个月,劳动法将其缩短为60天。缩短时效的目的是为了更快地解决劳动争议,但60天的超短时效让当事人承担了过多的法律风险。近年,劳动仲裁不予受理的案件增加较多,其中多数是因超过了仲裁时效。如沈阳市1994年、1998年、2001年和2003年不予受理案件分别为35件、146件、853件和1221件,逐年增加。2003年不予受理的案件中,其中超申诉时效的达1055件,占86%。其次是时效中止、中断制度不完备,《劳动争议处理条例》规定,劳动仲裁时效自“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”起算,只有三种特殊情况中止计算:一是发生不可抗力事件;二是当事人选择了企业劳动争议调解委员会进行调解;三是其他正当理由(如《劳动争议仲裁委员会办案规则》规定的请示待批、工伤认定等几种情形)。这种严格的中止、中断条件影响了劳动争议当事人的自主协商机制,加剧了劳动争议处理方式的升级。第三表现为仲裁诉讼对时效效力认定不统一。按照现行有关规定,在仲裁程序中,仲裁时效的效力是消灭“仲裁申请权”。即对经过立案审查认定超过仲裁时效的案件,劳动争议仲裁委员会采取的是“不予受理”方式;而在诉讼程序中,仲裁时效的效力是消灭“胜诉权”。即对经过审理认定超过仲裁时效的案件,人民法院采取的是“驳回起诉”方式。正是.由于仲裁诉讼规定的不统一,两者性质的差异,使得不少劳动争议案件未经仲裁程序的实质审理直接进人诉一讼程序。

  (三)劳动争议处理周期过长

  劳动争议案件处理需经“一裁二审”程序,周期过长,这是社会各界普遍反映强烈的突出问题。据全国劳动仲裁部门的统计,在法定的60天处理时限内仲裁结案超过96%。案件较多的广东、上海,仲裁程序的案均处理时间在40-50天左右;诉讼一审的案均时间,广东为110多天,上海为90多天;诉讼二审的时间,上海为60多天。调查和统计表明,周期长的案件主要是少数不服仲裁裁决起诉到法院的案件。劳动争议处理周期过长,还因工伤争议案件等一些特殊案件,一个案件往往经过劳动关系认定、工伤鉴定、行政复议、劳动仲裁、司法审判等各环节,需要反复数次仲裁和审判,非常繁琐,处理周期拉得很长(个别案件甚至长达19年),致使当事人特别是劳动者的权益受到严重影响。另外,造成处理周期长也有人为因素,有些当事人滥用一裁两审的程序,如有些用人单位为了逃避欠薪等责任恶意拖延,一裁二审打下去,而劳动者则拖延不起,维权成本畸高。

  (四)仲裁诉讼依据不统一,影响仲裁效率

  目前,我国劳动仲裁诉讼的关系,只体现在仲裁诉讼的必经程序上。劳动仲裁主要依据政策文件裁决,而诉讼依据法律法规审理,导致仲裁诉讼的结果不一致。诉讼成了审理仲裁裁决,因此,当事人仲裁之后必然要提起诉讼,一定程度上造成仲裁资源的浪费。

  从我国目前劳动争议案件的起诉率看,大体维持在仲裁受理案件总数的20%左右,劳动争议案件的上诉率不超过一审受理案件的30%。如广东省的劳动争议案件起诉率不到20%,上诉率不到10%;上海市起诉率不到10%,上诉率不到30%;济南市的起诉率约为33%。从劳动争议案件裁审结果的不一致率看,上海市近年来维持在20-30%的幅度,济南市在30%左右。导致裁审结果不一致的主要原因除仲裁诉讼程序之间法律适用不同、时效认定不同、案情本身发生变化外,还有事实认定不同、赔偿计算依据不同等其他原因。因此,裁审衔接是立法中需要关注的问题之一。

 
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